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杨在明律师：农村集体土地征收中悬而未决的4大难题，终于有答案了！
- 作者：李佳欣,王小明
- 来源： 北京在明律师事务所
- 日期：2019-12-30
导读：我国目前主要的两种征收拆迁是国有土地上的房屋征收和农村集体土地的征收，其最终目的均是政府为了取得同一块土地的再次利用权。但是相较于国有土地上的房屋征收已有较为规范的《国有土地上房屋征收与补偿条例》支持，更复杂的集体土地征收常常使被征收人困扰繁多。本文，结合笔者在工作过程中遇到的几个问题进行探讨，希望对广大被征地农民有所启发。
【问题一：征地补偿安置的职责主体究竟是谁？】
现行《土地管理法》第46条（修改后第47条）规定得很明确，在国家征收土地的过程中，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
《土地管理法实施条例》第25条进一步细化：县级政府是征地实施主体，但其工作限于发布征地公告和批准补偿、安置方案；而市、县人民政府土地行政主管部门即国土部门或自然资源和规划部门则为征地具体实施主体。
显然，土地行政主管部门是唯一合法的征地补偿、安置实施主体，但通常征地补偿、安置工作并非由土地行政主管部门具体实施，那么实际具体实施的组织能否成为可以接受委托的适格组织，是否具有行政诉讼主体资格就是我们判断行政诉讼被告的关键所在。
（2018）最高法行申11330号行政裁定书中指出，市、县人民政府具有组织实施征地补偿、安置的法定职责，而土地行政主管部门作为政府的相关职能部门，则具体负责组织实施征地补偿、安置方案。
故在未签订集体土地安置补偿协议或者有关行政机关未作出集体土地安置补偿决定的情况下两机关依法均具有征地补偿安置的法定职责。
【问题二：被征农村集体土地上的房屋处置问题】
“只管地，不管房”是现行《土地管理法》的一大立法缺陷。而根据“房地一体”的事实，农村的房屋不可能悬空存在。故一旦地被“抽”走为国有，房屋也需要一并被拆迁，那么针对房屋的补偿也就不能被遗忘。
以往，各地区均通过制定地方政府规章等形式来对这一问题加以规范，客观上导致了补偿安置规则不统一，补偿标准多年未见调整等问题，使得农村房屋的拆迁面临重重纠纷和阻碍。
即将于2020年1月1日起施行的《土地管理法》第48条明确将“农村村民住宅的补偿费用”列入了法定补偿费用之中，开启了农村房屋依法拆迁补偿的新纪元。
【问题三：被征地上的房屋补偿标准问题】
征收部门未对土地征收中的房屋进行补偿安置，再次解决补偿事宜时，该房屋已处于城市规划区。而土地征收中的房屋补偿和房屋征收中的房屋补偿显然不能相提并论，摆在征收部门和被征收人眼前的难题即是如何确定补偿标准。
首先我们应明确未进行补偿安置可以包括4种情形：一是征收部门未对农村房屋进行调查登记从而无补偿依据；二是征收部门以低于法定或政策规定的标准对被征收人进行补偿而被征收人拒绝；三是征收部门拖延、亏欠甚至不给予被征收人补偿；四是因为征收部门违规操作，先用后批，尚未开始征收补偿程序。
其次按照最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款规定：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。
据此，在征收方怠于履行对房屋的补偿安置法定职责的状况下，若干年后再对已处于国有土地上的原农村村民住宅实施拆迁，此时理应参照适用590号令的规定给予其补偿。
若对涉案农村村民住宅的拆迁系与征地同步进行，那么上述司法解释规定就不宜适用。此时的农村房屋补偿标准要按照“居住条件有改善”的原则计算宅基地的区位补偿价和房屋的重置成新价，并对因征收造成的室内装饰装修、搬迁、临时安置、停产停业损失等费用予以补偿。
需要强调的是，一部《土地管理法》不可能解决农村房屋拆迁中的所有矛盾问题，这仍有待自然资源、农业农村等部门出台实施细则，以及各地方调整修改各自的地方性规定来增强可操作性。
【问题四：被征地上的房屋遭强拆时的主体问题】
众所周知，农民对赖以生存的土地，对安家立命的房屋极为看重。笔者在工作过程中遇到很多被征收人认为征收主体、征收程序、补偿安置方案等不合法，但却采取消极、不理睬应对。殊不知征收过程中重要的时间节点、救济关键就是在这种思想的拖延下变得无可挽回。
拖延、耽搁到最后，等待被征地农民的就会是一纸责令交出土地决定。《土地管理法实施条例》第45条规定， 违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
在征收方未对被征收人依照法定程序作出责令交地决定并申请人民法院强制执行的情况下，任何组织、个人强制拆除被征收房屋的行为均属于严重违法行为。
那么当农村房屋遭不明身份人员偷拆、强拆时，强拆主体该如何推定呢？这一问题在实务中并不存在争议。（2019）最高法行申3952号行政裁定书即为此类裁判的典型：
一般情况下，相关市、县土地行政主管部门是征收主体在征收决定中明确的征收部门，负责组织实施安置补偿、清理地上物等具体征收工作。故，经依法批准的征地过程中的强制拆除合法房屋行为引发的行政案件，宜推定市、县土地行政主管部门为适格被告，除非有相反证据足以推翻。
也就是说，确认强拆农村房屋违法的合适被告可定为地方自然资源和规划部门，而非区县级人民政府。
杨在明律师最后想提示大家的是，针对农村房屋拆迁的权利救济同样应围绕两大块来展开：一是征地补偿安置的落实，二是对违法强拆、强征行为的坚决依法救济。随着新法的施行，我们有理由相信农村征地拆迁领域将实现由乱到治的根本性转变，这无疑将是广大农民朋友的真正福音。
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