2020新版《土地管理法》的三个首次!意义远不止你所以为的

  • 作者:北京在明律师事务所
  • 来源:北京在明律师事务所
  • 日期:2019-11-28
导读:2019年8月26日,新修《土地管理法》出台,自2020年1月1日起施行。此次修改涉及土地征收补偿、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等多个方面,有删减、有新增、有整合。照理说,凡是新增就应当称之为首次,然而在明律师提炼出了三个首次为您做解析,这三个首次的意义远不止新增而已。
 
一、首次明确界定征收集体土地的公共利益需要范围
 
新修《土地管理法》第四十五条规定:
 
“为了公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收农民集体所有的土地的,可以依法实施征收:
 
(一)军事和外交需要用地的;
 
(二)由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;
 
(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的;
 
(四)由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的;
 
(五)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内,经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;
 
(六)法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。
 
前款规定的建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;第(四)项、第(五)项规定的建设活动,还应当纳入国民经济和社会发展年度计划;第(五)项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”
 
在此之前,2004年版《土地管理法》第四十三条仅将建设使用农民集体所有土地的条件限定为“兴办乡镇企业和村民建设住宅”或者“乡(镇)村公共设施和公益事业建设”。因此,新修《土地管理法》第四十五条被称为“首次明确界定征收集体土地的公共利益需要范围”。关于这条规定,在明律师作出解读:
 
(一)房地共通
 
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定了为了公共利益的需要征收国有土地上房屋的六种情形,与新修《土地管理法》第四十五条规定基本一致,同时两法根据其国有土地上房屋和农民集体所有的土地的性质各有其相应特殊规定。
 
我们可以从此条规定看出,国有土地上房屋和农民集体所有土地在征收与补偿方面越来越趋于共通,至少在立法目的和立法精神上高度共通,在具体规定上,农民集体所有土地的相关规定仍待完善推进。
 
(二)房地有别
 
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第六项规定了兜底条款,即“(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要”。
 
新修《土地管理法》第四十五条则规定了“(六)法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形”,二者的差异在于“法律、行政法规”与“法律”。
 
此处的法律是指狭义的法律,即全国人民代表大会及其常务委员会制定的规范性法律文件,不包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等。
 
因法律的效力层级高于行政法规,此处立法就体现出了“房屋”与“土地”的区别,即房屋可以通过法律、行政法规规定的公共利益需要来征收,土地却仅限于法律规定的公共利益需要。无疑,征收农民集体所有土地的限制条件更为严苛。
 
二、首次确立土地征收补偿原则
 
新修《土地管理法》第四十八条规定:
 
“征收土地应当给予公平、合理的补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
 
征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用。
 
征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素,并至少每三年调整或者重新公布一次。
 
征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准,由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅,应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,尊重农村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿,并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿,保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。
 
县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法,由省、自治区、直辖市制定。”
 
(一)征收土地应当给予公平、合理的补偿
 
“征收土地应当给予公平、合理的补偿”是新修《土地管理法》第四十八条第一款第一句规定,可谓征收土地补偿的总领性、主旨性规定。那么,何谓公平合理呢?
 
在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中,公平合理就是被征收房屋类似房地产的市场价格;在《土地管理法》中,公平合理主要体现为征地区片综合地价标准。
 
相比于修改前的《土地管理法》中规定的以该土地年产值的倍数来计算相关征地补偿费用,新修《土地管理法》提出的区片综合地价综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素,并至少每三年调整或者重新公布一次。显然,新修《土地管理法》以区片综合地价为补偿标准,更具经济性和时效性,也就更加公平合理。
 
(二)保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障
 
早在2006年4月10日,劳动和社会保障部在其作出的《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》中就提出“确保被征地农民生活水平不因征地而降低,长远生计有保障”。
 
此次《土地管理法》修改,将“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”载入法律,亦是我国一以贯之的执法为民思想体现。然而,同样的规定,在指导意见和法律中的分量却大不相同。
 
将“保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”提升到法律的高度,意即在征收土地补偿工作中,行政机关必须按照此规定来对被征地农民进行补偿安置,这条原则性的规定也就成为了征收土地补偿安置是否公平合理的衡量标准。
 
(三)农村村民住宅应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则
 
此次《土地管理法》修改将农村村民住宅从地上附着物中独立出来,作为单项征地补偿,并确定了“农村村民住宅应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则”。
 
“先补偿后搬迁”是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条的规定,此次修改也将其作为农村住宅征收补偿原则。
 
同时,《土地管理法》还比《国有土地上房屋征收与补偿条例》多了“居住条件有改善”的原则规定。“居住条件有改善”仅7字,其后代表的却是补偿标准的提升、补偿方式的多样,代表了补助性、福利性,代表了国家对被征地农民的民生关怀和保障。
 
三、首次允许集体经营性建设用地入市
 
新修《土地管理法》第六十三条规定:
 
“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体经营性建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,并应当签订书面合同,载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
 
前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等,应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
 
通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押,但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
 
集体经营性建设用地的出租,集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等,参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”
 
2014年12月2日,《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》出台;
 
2015年2月27日,《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》授权在试点地区暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》有关法律规定,授权期限截至2017年12月31日,后延长至2018年12月31日。
 
2019年8月26日,试点改革的经验和成果在新修的《土地管理法》中以法律规定形式固定下来,即前述第六十三条规定,简称“集体经营性建设用地入市”。
 
如何理解“集体经营性建设用地入市”?我们可以将其分解来看,首先,“集体”即为农民集体所有的土地;其次,“经营性”是指与自用性的宅基地、公益性的公共设施用地相区分的生产经营性建设用地;再次,“建设用地”区别于农用地;最后,“入市”即为进入市场,是指允许出让、出租、转让、互换、出资、赠与、抵押等一系列市场行为。
 
(一)参照同类用途的国有建设用地执行
 
“集体经营性建设用地入市”是新修《土地管理法》的重大突破,这意味着原本泾渭分明的城乡二元土地利用管理体制开始融合,农村集体土地由福利性向财产性又倾斜了一个维度。
 
尤其是“参照同类用途的国有建设用地执行”,不仅是强调城乡二元土地利用管理体制的融合,同时也表明“集体经营性建设用地入市”的新生。新生意味着不成熟,不成熟就要参照国有建设用地相关规定方能平稳有序地运行这项制度。
 
(二)具体办法由国务院制定
 
新修《土地管理法》第六十三条将临时试行的政策落实到长久明确的法律规定,为农村盘活集体土地资源、多渠道增加收入提供了法律保障。
 
然而,第六十三条规定虽然长达三百余字,却仍是“集体经营性建设用地入市”的原则性规定。“集体经营性建设用地入市”要在全国开展,就需要更为具体明确的细则。
 
第六十三条最后一句“具体办法由国务院制定”便是此意,同时表明具体办法的制定权限定在国务院,亦在强调国家土地用途管制边界。
 
国家通过多地多时的试点,以及《土地管理法》的修改,在实践和法律层面均为“集体经营性建设用地入市”提供了支持,但是这仅限于科学有效地保障农民的财产权益,并不代表城乡二元壁垒被完全打破。我国仍然坚持城乡二元土地利用体制,同时兼顾城乡统筹、融合共生。
 
综上所述,在明拆迁律师认为新修《土地管理法》首次明确界定征收集体土地的公共利益需要范围、首次确立土地征收补偿原则、首次允许集体经营性建设用地入市,三个首次在法律规定上推陈出新,在法律逻辑上引领价值,其后的深远意义在如上所述,也在长久未来。无疑,此次《土地管理法》的修改减少了土地利用制约,提升了土地的增值收益和发展权益,统筹了城乡产业的资源配置平衡,也将为农村集体经济带来深远影响。

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