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杨在明律师：“民告官”的起诉期限与民事诉讼时效一样吗？能否中止、中断？
- 作者：北京在明律师事务所
- 来源：北京在明律师事务所
- 日期：2019-12-04
导读：在诉讼过程中，许多当事人将民事诉讼中的诉讼时效与行政诉讼中的起诉期限相混淆，在同一意义上使用两种概念，甚至将行政诉讼中的起诉期限等同于诉讼时效。很多当事人在征地拆迁过程中没有在规定期限内行使自己的权利，使自己的起诉无法被法院受理，更无法进入实体审理阶段寻求公平有效的救济。事实上，这二者虽然理论基础有共通之处，但确是两种独立的法律制度，相比较之下有明显区别。本文，在明律师宋姣为大家浅析这一组容易混淆的概念究竟有何区别。
行政诉讼起诉期限是行政程序法制度，由《行政诉讼法》加以规定；诉讼时效是一种民事实体法制度，由《民法总则》及其相关规定加以规定。起诉期限解决的是起诉人的起诉能否进入实体审查阶段的问题，即是否应该受理。民事诉讼时效是权利人的民事权利受司法保护的时间界限，即常说的胜诉权。
一、二者概念：
1.起诉期限，是诉之合法的要件，关系到起诉是否能被法院受理的法定条件，规定在行政诉讼法中。具体是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为，向人民法院提起行政诉讼，其起诉可以由人民法院立案受理的法定期限。
2.诉讼时效，是民事实体法的法律制度，而不是诉讼法概念。是权利人不行使权力的法律事实持续满一定期限后该权利人丧失胜诉权的法律效果。
二、二者分别依据法条：
1.（1）《行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”。
（2）第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”
（3）第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。
公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”
2.（1）《民法总则》第一百八十八条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的，依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的，人民法院不予保护；有特殊情况的，人民法院可以根据权利人的申请决定延长”。
（2）第一百九十二条“诉讼时效期间届满的，义务人可以提出不履行义务的抗辩。诉讼时效期间届满后，义务人同意履行的，不得以诉讼时效期间届满为由抗辩；义务人已自愿履行的，不得请求返还”。
（3）第一百九十三条“人民法院不得主动适用诉讼时效的规定”。
三、是否可中断中止
行政诉讼起诉期限是法定期间，无中断、中止之说。行政诉讼的起诉期限不因起诉人曾经主张过权利或者行政主体承认等原因中断而重新起算。
行政诉讼起诉期限只有起诉期限的耽误，即使是法院认可耽误理由也只能顺延期限，也即是排除了因法定耽误事由占用的时间，起诉期限仍然以诉讼法或其他法律规定的期限为准，时间长度不会改变。
而且，起诉期限的耽误可以发生在该期限内的所有阶段，不同于诉讼时效中止中的最后6个月的规定。起诉期限的耽误是否成立需要相对人向法院申请并得到法院准许才能成立，而诉讼时效中止无需权利人向法院申请，但是否构成还是需要诉讼过程中法院判断。
而根据《民法总则》第194、195条之规定，诉讼时效制度可以中止或者中断。如权利人向义务人提出履行请求、义务人同意履行义务等情形均可导致诉讼时效的中断，那么诉讼时效期间将能够重新开始计算。
四、起算时间不同
行政诉讼起诉期限起算为自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出，是以客观行为“作出之日”起算。
民事诉讼时效起算为自知道或应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算，多以权利人的主观“意识到”为准。
五、法律后果不同
在行政诉讼中，起诉必须在法律规定的期限内提出。超过法定期限，当事人因起诉期限届满丧失诉权，如尚未立案，尚未进入实体审理阶段，则以裁定的方式不予受理。如已经立案尚未进入实体审理阶段，则裁定驳回起诉；
在民事诉讼中，超过诉讼时效，权利人丧失的是受司法保护的权利，通常称之为“胜诉权”。与此相适应，在民事诉讼中，法院对原告的请求是否超过诉讼时效在受理案件之后才进行审查。超过时效并不影响原告向法院提起民事诉讼，也不会影响法院受理案件。因此，原告超过民事诉讼时效起诉的，法院查实后会判决驳回其诉讼请求，而不是裁定驳回起诉。
六、价值倾向不同。
法的价值体系包括了法的各种价值目标，如秩序、安全、效益、公平、自由、正义等，它指导着法的具体功能和作用的实现。自由与秩序是法的两种基本价值，也是法治的本质要求。
但实践中，自由与秩序并不是一直处于完全的平衡状态，在不同的法律关系中会呈现不同的结果。相比而言，为了实现法的安定性，维护行政行为的公定力与确定力，行政诉讼起诉期限制度中法的秩序价值位阶稍高于自由价值位阶，不能让行政机关作出的行政行为一直处于受质疑的状态，影响其公信力，即在老百姓心中的位置。而民事诉讼时效制度更倾向于法的自由价值，更偏向于两个平等主体之间的意思自治。
七、法院审查的主动性不同。
在行政诉讼案件中，法院应依职权主动审查原告起诉是否在规定起诉期限内提起。而在民事诉讼中，法院出于尊重当事人自由处分权，不主动审查原告的起诉是否超过诉讼时效，而需要被告在诉讼中提出抗辩。
综上，无论是起诉期限还是诉讼时效，都要谨记，无论面临的是合法拆迁还是违法拆迁或其他行政行为使自己的权益受到侵害，都一定要及时保护自己的权益，遇到权利被侵害，不要等，不要做权利的睡眠者，即“法律不保护躺在权利上睡觉的人”。
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