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除了所有权人、公房承租人，普通承租人能否起诉征收补偿行为？
- 作者：在明律师
- 来源：北京在明律师事务所
- 日期：2019-12-16
导读：在房屋征收过程中，实践中经常会遇到被征收房屋的承租人提起诉讼，请求法院判决征收部门给予其因房屋被征收带来的损失的补偿。那么，普通承租人有权提起相关的诉讼吗？征收补偿利益又与其有关吗？最高法在相关裁判中又带给了我们怎样的启示呢？本文，在明律师为大家浅析这一难题。
从我国的法律规定来看，已失效的2001年《城市房屋拆迁管理条例》第13条规定：“拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。”
第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”
可见，房屋承租人是具有拆迁行为中行政诉讼原告主体资格的。但是，2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》只规定了房屋的所有权人可以提起征收补偿行政诉讼，房屋承租人却不在此列。
其第2条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”
在最高院审理的关于房屋承租人主体资格的两个案例中，其作出了相反的判决。
案例一：许某某、襄阳市襄城区人民政府城乡建设行政管理：房屋拆迁管理（拆迁）再审案
本案中，许某某租用了林某某“桃花岛农家饭庄”的房屋及其相关设施，后该处房屋及相关设施被列入征收范围，林某某与房屋征收部门签订城中村改造集体土地上房屋征收补偿安置协议，并出具承诺书且领取补偿预付款。后该地被拆除，许某某以其权益受损为由以襄阳市襄城区人民政府为被告提起行政诉讼。
一审法院认为：“许某某在签订了房屋租赁合同后经营饭庄，其已成为位于土地征收范围内的合法经营者，与案件被诉拆除房屋行为存在法律上的利害关系，属于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第1条规定的农村集体土地的权利人，对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地或附属物的行政行为不服的，可以以自己的名义申请行政复议或提起行政诉讼。”可以看出，一审法院认为承租人许某某是具有行政诉讼原告主体资格的。
襄城区政府不服，提起上诉。二审法院认为：“许某某所具有的基于租赁协议而产生的经营权和收益权，属于债权性质，并不是被征收不动产物权的权利人，不属于集体土地征收法律关系中的被征收人。其作为承租人与集体土地征收的行政行为不具有法律上的利害关系，故不是本案适格原告。”可以看出，二审法院认为承租人所有的只是民法上的权利，并不具有行政诉讼主体资格。
案件进入再审程序后，最高人民法院认为：“拆除房屋行为是征收过程中将房屋归于消灭的行为，具有独立存在的价值，其影响范围不仅及于房屋本身，还及于房屋消灭时波及范围中的权益。
用于经营的房屋被拆除，承租人的经营设施、经营利益等存在遭受强拆行为损害的可能。故，拆除房屋行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能对合法经营的承租人权益造成损害。”最高法认为承租人与被诉拆除房屋行为之间具有法律上的利害关系，其具备诉讼的原告主体资格。
案例二：武汉市硚口区某招待所（以下简称招待所）诉武汉市硚口区人民政府（以下简称硚口区政府）行政征收及行政赔偿案
招待所使用的房屋系向他人租赁，招待所处于硚口区政府作出房屋征收决定的范围之内。招待所向法院递交行政起诉状，请求判令区政府向招待所补偿征收行为所致的停产停业损失、装饰装修价值补偿、搬迁、人员安置等相关费用。
一审法院认为：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。涉案房屋归他人所有，招待所不是本案被征收人，其请求缺乏权利基础，对该行政行为不具有原告主体资格。”
招待所不服，提起上诉。二审法院认为：“招待所作为承租人，对该房屋只享有租赁期内的使用权，并不享有其他物权，故其与房屋征收行为并无利害关系。
房屋被征收后，出租人已经领取了包括房屋装修补偿、经营损失补偿在内的补偿款，招待所可与该出租人协商或寻求其他法律救济。”
招待所向最高法申请再审，最高法经审理认为：“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级政府作出补偿决定或者房屋征收部门签订补偿协议的对象是作为被征收人的房屋所有权人。
在房屋征收法律关系中，市、县级政府及其房屋征收部门直接与房屋所有权人发生法律关系，与房屋的承租人并不直接发生法律关系。
招待所作为案涉被征收房屋的经营承租人，其提起本案诉讼要求政府补偿停产停业、装饰装修等损失，缺少请求权基础，不具备提起本案诉讼的原告主体资格。”
从上述两个案例来看，对于承租人是否具有行政征收诉讼中原告资格，实务中依旧存在较大的争议。笔者认为，在征收补偿过程中，房屋承租人是否具有提起行政诉讼的主体资格，可以从以下方面予以分析。
一、原告主体资格的确定
《行政诉讼法》及其相关司法解释对提起行政诉讼的原告的主体资格作出了规定，其第25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”
第12条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二） 认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”
可以看出，具有诉讼主体资格的人是行政行为侵犯其合法权益的，与具体行政行为具有利害关系的公民、法人或其他组织，并非只有行政行为直接作用的主体才可以提起诉讼。
在征收法律关系中，征收部门虽然直接与房屋所有权人发生法律关系，与房屋的承租人并不直接发生法律关系。
但是，征收行为会对房屋承租人造成一定的损失，若该房屋用于经营，则会造成经营设施、经营利益、停产停业、装饰装修等损失；若房屋只是用于居住，则会对承租人造成该房屋装饰装修等损失。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第17条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”
对于法律的这一规定，被征收房屋价值的补偿无疑是给予房屋所有权人，而对于搬迁、停产停业损失的补偿，由于房屋由承租人占有、使用，从这一方面来看，这一损失的补偿应该属于承租人。由此，从利害关系来看，承租人是具有诉讼主体资格的。
二、房屋物权的归属
《物权法》对物权作出了明确的定义，即物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。
而《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定了房屋的所有权人可以提起征收补偿行政诉讼，而所有权是所有人依法对自己财产所享有的占有、使用、收益和处分的权利。结合征收中房屋被出租的情况来看，出租人出租房屋，实质上是将其所有权中的占有、使用、收益的权利转移给了承租人，承租人获得这些权利后，可以在房屋内居住、从事经营活动或其他事项。
由此，我们可以从所有权这一角度了解到，房屋所有权人的所有权已经不是完整意义上的所有权，该所有权由两部分构成，即出租人和承租人各自拥有的权利。
结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的房屋的所有权人可以提起征收补偿行政诉讼和对被征收人给予的补偿分类来看，该所有权人是指拥有占有、使用、收益、处分权利的人，也即出租人和承租人都包含在内。由此，笔者认为，从物权角度来看，承租人依旧具有诉讼主体资格。
三、承租人与房屋所有权人之间的租赁合同关系
从承租人与房屋所有权人之间的租赁合同关系来看，房屋租赁合同中的法律关系属于民事法律关系。承租人如果想主张各项损失，可以基于房屋租赁合同以出租人为被告提起民事诉讼。
但是，在征收过程中，由于有政府主体的存在，征收行为直接损害的是承租人的权利。基于此，笔者认为，可以在行政诉讼中一并予以解决。
或许有人会认为，房屋租赁合同是民事法律关系，不可以用行政诉讼来解决。从民事和行政的角度分析，民法是调整平等主体的自然人、法人、其他组织之间的财产关系和人身关系的法律；行政法调整行政权行使过程中所产生的社会关系。
在承租人与房屋所有权人就租赁合同无效、租赁期限届满、租赁合同解除情形下，承租人自然应通过民事途径解决，[ 胡林：《承租人对经营性房屋被征收是否具有行政诉讼原告资格》，载《最高人民法院司法案例研究院》2018年。]而对于房屋由于被政府征收而产生的承租人的搬迁费、停产停业损失，出租人并无违约和过错，其并无向承租人给付搬迁费、停产停业损失的义务。
由此来看，承租人的搬迁费、停产停业损失，是由于征收行为造成的，是与行政部门发生的法律关系，属于行政诉讼的领域。
即便认为承租人的搬迁费、停产停业损失依旧属于民事租赁合同的处理范围，在出租人已经和征收部门签订征收补偿协议的情况下，承租人要求出租人支付搬迁费、停产停业损失的难度是比较大的。出租人是否会如期如数支付这一补偿给承租人，双方之间若无法达成合意，就会以诉讼等方式予以解决，这在一定程度上延长了这一事件的解决过程，增加了当事人所要付出的时间、金钱。同时，针对这一事件进行的民事诉讼，也可能会造成司法资源的浪费。
由此，通过行政诉讼给与房屋承租人以救济，无疑是一个两全其美的办法。
综上，房屋承租人的财产在房屋征收过程中受到侵害或不利影响的，其对房屋征收部门与房屋所有权人签订的补偿协议、县级人民政府向房屋所有权人作出的征收补偿决定具有利害关系，具有行政诉讼原告主体资格。
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